Tout d’abord, je tiens à remercier le ministère de la Transformation et de la fonction publique et la Direction générale de l’administration et de la fonction publique, en particulier sa directrice générale Madame Nathalie Colin, pour le privilège d’avoir à introduire ce colloque consacré au code général de la fonction publique, l’une des nombreuses avancées majeures réalisées depuis les cinq dernières années en matière de fonction publique, permise par l’importante loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, dont j’ai eu l’honneur d’être la rapporteure à l’Assemblée nationale.
Depuis 2017, grâce à l’action volontaire et ambitieuse du Gouvernement et de la majorité parlementaire, la fonction publique a profondément évolué dans le sens de l’ouverture, de la modernisation, de l’enrichissement des carrières et de l’égalité professionnelle et de la diversité. Permettez-moi ici à titre liminaire de remercier les 5,6 millions de femmes et d’hommes qui, chaque jour, sont au service de leurs concitoyens et qui œuvrent pour l’intérêt général. Leur mobilisation exemplaire tout au long de la crise sanitaire en fournit une illustration éclatante, et montre que les projets de coupes massives dans les effectifs portés par certains candidats à la prochaine élection présidentielle, dans une prétendue « administration administrante » – si l’un de vous sait ce que cela recouvre, qu’il me le dise – sont à contre-courant.
L’élaboration de la loi de transformation de la fonction publique a été une véritable co-construction. Si ce terme est parfois un peu galvaudé, il a ici toute sa place.
Le projet de loi initial du Gouvernement a fourni un cadre au travail parlementaire et aux échanges avec les ministres, pour l’enrichir, le compléter, l’ajuster, avec comme unique boussole l’efficacité de l’action publique et la qualité de travail des agents publics.
En ma qualité de rapporteure, surtout pour un texte d’une telle portée et d’un tel volume, je n’ai pas ménagé mes efforts, consciente de la responsabilité qui était la mienne et de l’exigence impliquée par la fonction.
Dialogue avec le Gouvernement et les cabinets ministériels sur les aspects politiques, échanges avec les administrations sur les volets techniques ou pour mettre en musique des propositions, lien entre le Gouvernement et les députés, en particulier ceux de la majorité parlementaire, tout cela est venu s’ajouter à un vaste cycle d’audition, à l’écriture du rapport proprement dit et à l’élaboration, pour chacun des très nombreux amendements, d’un avis argumenté.
Il faut ajouter à tout cela le travail avec nos collègues du Sénat en vue de la commission mixte paritaire, qui a été heureusement conclusive sur le projet de loi.
En tant que rapporteure, il m’appartenait d’accompagner le Gouvernement, d’assurer que les dispositions soient comprises et adoptées, et de faire évoluer le texte dans un sens positif tout en s’inscrivant dans l’économie générale des réformes prévues. Cela a été possible grâce à l’excellente collaboration que j’ai pu avoir avec les ministres, les administrations et les cabinets ministériels, que je tiens à remercier une nouvelle fois.
Je ne reviendrai pas sur la totalité des grandes mesures du texte, dont beaucoup figuraient dans le projet déposé ; vous me permettrez cependant d’évoquer certains progrès dus à l’initiative parlementaire avant d’aborder le sujet du colloque qui nous réunit, la codification.
Dans le cadre du renforcement de l’égalité professionnelle, nous avons mis en place une « prime de précarité » pour les agents sous contrats courts – dont le suivi précis me paraît nécessaire – et avons dispensé les femmes enceintes du « jour de carence ». J’avais proposé au Gouvernement ces deux évolutions importantes ; il les a acceptées et elles ont été mises en œuvre.
Pour améliorer l’information et la prise de décision, la loi, à mon initiative, a fusionné en un seul document, le rapport social unique, la multitude de documents qu’élaboraient les administrations, et a prévu la création d’une base de données sociales – ces évolutions ont été le fruit d’une coopération remarquable avec les services des ministères.
En matière de formation, les propositions que j’avais formulées en 2018 pour systématiser la formation au management des primo-encadrants, ont elles aussi été traduites par la loi du 6 août 2019.
Enfin, dès le début de la législature, j’avais proposé un renforcement de la mobilité choisie au sein des trois versants de notre fonction publique : c’est l’un des principaux axes de la loi du 6 août 2019. Le volet « mobilité » a en outre modifié l’examen des demandes d’évolution de carrière, en y associant la HATVP pour les postes exposés – une évolution bienvenue fruit d’une initiative conjointe de ma part et de mes collègues de la majorité.
D’une manière générale, cette loi a posé les jalons de la fonction publique de demain, soit directement, avec certaines réformes que je viens d’évoquer, soit indirectement, en habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance ; je n’en mentionnerai que trois.
Dès 2017, j’avais suggéré la participation des employeurs publics à la prise en charge d’une complémentaire santé. Le Gouvernement m’a également entendue sur ce point, ce dont je me réjouis, et la loi du 6 août 2019 a posé les jalons de cette réforme en prévoyant sa mise en œuvre par ordonnance. Cette ordonnance a été prise il y a presque un an jour pour jour, et je salue d’ailleurs l’accord unanime conclu le mois dernier sous l’égide de la ministre, qui va rendre pleinement effective cette réforme qui profitera directement aux agents publics.
La loi a également habilité le Gouvernement à réformer l’encadrement supérieur de l’État, ce qui, là aussi, fut fait, avec une réforme ambitieuse de la haute fonction publique, qui sera plus fonctionnelle, plus ouverte – et comment ne pas mentionner le nouvel Institut national du service public, inauguré par le Premier ministre le mois dernier.
Enfin, parmi ces habilitations préparant la fonction publique de demain, et j’en viens là au thème principal de ce colloque, figurait celle prévue à l’article 55 de la loi du 6 août 2019, portant sur la codification.
Dès le début de l’examen en commission du projet de loi, j’avais interrogé, avec mon collègue Guillaume GouffierCha, le ministre Olivier Dussopt sur le sujet de la codification, enjeu majeur en termes de lisibilité et d’accessibilité du droit. Le ministre nous avait alors indiqué que le Gouvernement, qui avait lui aussi bien identifié ce sujet, demanderait au Parlement une habilitation afin de procéder à cette codification par ordonnance, ce qui fut fait.
Le dispositif ainsi adopté prévoyait une codification à droit constant assortie d’aménagements techniques destinés à toiletter le droit, à étendre les dispositions aux outre-mer, et à prévoir des modifications permettant de déconcentrer les actes de recrutement et de gestion des agents publics.
Cette œuvre d’ampleur a été concrétisée par l’ordonnance du 24 novembre dernier, publiée au Journal officiel le 5 décembre ; les nouvelles dispositions, réorganisées, lisibles, claires, entreront en vigueur dès demain, le 1er mars 2022.
Il ne faut pas sous-estimer l’apport et l’utilité de ce code général de la fonction publique. Notre droit de la fonction publique, peut-être plus que d’autres matières, se prêtait particulièrement à une telle codification.
Avec une loi « faîtière » et trois lois, une pour chacun des versants de la fonction publique, ainsi qu’une multitudes d’autres dispositions éparpillées dans de nombreux codes et lois, le droit de la fonction publique était éclaté et peu accessible – et parfois dépassé.
Le nouveau code, pour sa partie législative, se substitue ainsi à des dispositions contenues jusque-là dans plus de 140 codes ou lois, mais aussi décrets. Il abroge plus de 300 dispositions obsolètes ou dépourvues d’objet, preuve du besoin de nettoyage à faire.
Ces chiffres témoignent de l’ampleur du travail éminent, assidu et, j’imagine, parfois monacal que les services ont dû fournir pendant plus de deux années pour aboutir au résultat admirable que nous connaissons aujourd’hui, et appliquerons demain. Je salue d’ailleurs la qualité des tableaux de concordance réalisés et mis en ligne, qui permettront à chacun de s’y retrouver dans les premiers temps.
Enfin, d’un point de vue plus symbolique, mais qui s’inscrit aussi dans la finalité d’accessibilité et de lisibilité, je me réjouis de la création de ce code.
Un code général de la fonction publique permet de pleinement reconnaître nos agents publics au même titre que les salariés, qui disposent du code du travail, et de graver dans le marbre et la solennité d’un code, l’importance, la spécificité et l’unité de notre fonction publique.
Ce code général est donc un symbole tout autant qu’une remarquable avancée opérationnelle, dont les agents et les employeurs publics devront s’emparer.
Il reste désormais à s’attaquer à un projet qui promet d’être au moins aussi ambitieux et complexe, sinon plus : la codification de la partie réglementaire du droit de la commande publique.
Je ne doute cependant pas du succès de cette entreprise, à l’aune du résultat obtenu avec la partie législative, qui permet à la députée que je suis de me réjouir que l’habilitation confiée par le Parlement ait pu aboutir de façon aussi éclatante.